20年前的专访则遵则塑造者中国O周11月10日，隨著世界貿易組織（WTO）第四屆部長級會議主席卡邁勒手中一記木槌落下，位中中國15年的国籍高树国何艱難“扣關”終於成功——中國入世請求被批準並於1個月後正式成為WTO第143個成員國。入世，律师作為中國改革開放最重要的超中从规一個裏程碑事件，在後來的演进20年間，一直在塑造中國和全球的到规經貿關係和互動態勢。
從2001年到2020年，加入中國的专访则遵则塑造者中国O周出口增加了870%，進口增加了740%。位中貨物貿易量從全球第六躍升為第一，国籍高树国何服務業貿易也從全球第11位跳至第二位。律师WTO原副總幹事、超中从规商務部原副部長易小準在近期講話中稱，演进中國既是到规多邊貿易體製最大的受益者，也是其最大的貢獻者。
當然，20年間，全球格局滄海桑田。今日世界，WTO已跌落全球化神壇，疫情和科技加速了經貿變革，逆全球化和“內向化”泛湧，中美等大國關係重構……
在新的曆史時點，中國與全球各國的經貿關係，麵臨一係列新的挑戰和疑問：20年來，我們是如何融入全球最大的多邊貿易體製的？在未來，中國應該如何應對各種新的區域自由貿易協定的崛起，如何回應歐美等國的批評和質疑？入世後的下一個大動作——申請加入被視為當前最高級別的自貿組織CPTPP(全麵與進步跨太平洋夥伴關係協定）,是否真的存在難以逾越的障礙？……
帶著這些問題，界麵新聞專訪了WTO學者、新加坡管理大學法學院高樹超教授。他是WTO秘書處的首位中國籍律師，先後在上訴機構秘書處和服務貿易司認職。他在中、美、英三國分別獲得法學學士、碩士及博士學位，並在多個國家和地區任教，為多個國際組織和政府擔任顧問。國際化的學術和從業背景也讓他得以站在更超脫、更理性和務實的角度看待WTO及中國在其中的角色。
在訪談中，高樹超首先回憶了他親身感受到的入世之初全世界對中國抱以的巨大期望和友好氛圍。在他看來，過去20年，在關稅、非關稅壁壘等方麵，中國完全履行了、有些甚至超出了WTO的承諾。
而在當前這個不平靜的時代，國際社會普遍低估了WTO的作用，WTO仍然是無法替代的。另外，他援引了他對CPTPP的最新研究認為，從細則看，國企問題、數據信息本地化等並不構成中國加入CPTPP的障礙——事實上，“CPTPP的相關條款並沒有相對入世承諾做出更多的要求。”
高樹超也是最早敏銳地定義中國在WTO的角色從“規則遵從者”到“規則撼動者”再到“規則塑造者”的學者之一。他說，從對關鍵問題避而不談，到現在主動加入談判，再到習近平主席最新表態願意就國企問題、補貼問題等進行談判，中國的態度有著明顯的演進過程。展望未來，他期望中國能在多邊貿易體製中發揮“規則引領者”的作用，而深化改革開放，就應該繼續“融入國際市場，遵循國際規則”。
以下是界麵新聞整理的對話實錄，經作者審校。
界麵新聞：您的第一份工作就在WTO的上訴機構秘書處，當時是中國入世第二年。想請您回憶下，當時在WTO工作是個什麽樣的氛圍？您個人有哪些感受？
高樹超：我是2002年8月份到的WTO，當時中國剛剛入世。WTO有個規定，你要在秘書處工作，就必須是WTO成員國的公民，所以我很榮幸，成為第二個在WTO工作的中國員工、第一個在WTO工作的中國律師。
去工作之後，我感覺大家對中國人很友好，因為中國是新成員，大家普遍抱有很大的期望，期望中國能在WTO發揮更大的作用。
當時我還在北京WTO中心做兼職顧問，所以當時北京WTO中心就委托我代他們去拜訪當時的總幹事素帕猜博士。素帕猜博士對中國很感興趣，問了我很多問題。當時中國駐WTO的使團也是剛剛入駐，第一任大使孫振宇大使也要求大家積極參與WTO的各種交流和活動。
總的感覺就是大家對中國態度比較友好，同時對中國抱有很大的期待。事實也證明了，過去20年，中國基本上滿足了大家對中國的期望，現在中國已經是WTO舉足輕重的一員。
界麵新聞：當時世界對中國的期待，主要體現在哪些方麵？
高樹超：主要是期望中國能很好地履行入世時的一些義務；另一個方麵，也期望中國在WTO能夠發揮其跟當時的貿易量相匹配的一個作用。入世前中國的貿易量是全世界第六，但因為不是WTO成員，很多時候溝通不暢。
現在，可以說，中國已經逐漸在WTO發揮比較重要的作用。印象比較深的是2005年在香港召開的WTO部長會議。當時我正好在香港大學工作，親身參與了WTO一些活動。WTO部長會議在灣仔中心開，我們跟國際可持續發展貿易中心一起搞了一個WTO研討會，當時幾百人參加，而WTO會議正好在隔壁。所以當時親身感受到，中國在WTO發揮著很重要的作用。
說實話，在香港的那次部長會議上，一開始因為很多國家存在分歧，達成協議的難度很高；但當時中國的外交官們充分發揮了他們的作用，在不同國家之間牽線搭橋，最後，香港部長會議可以說是達成了一個大家都比較滿意的較好的結果。跟前一屆在墨西哥坎昆舉行的、可以說是完全失敗的部長級會議對比，香港會議還是達成了一些具體的成果，這跟中國在中間起到的作用密不可分。
界麵新聞：也就是說，無論是推動全球貿易方麵，還是發揮WTO大國成員作用方麵，中國確實滿足了世界對我們的期待。那麽，履行WTO義務方麵呢？您認為，中國兌現入世承諾了嗎？
高樹超：這個問題要全麵來看。現在國際上確實對中國有不少批評，但這個批評，就我個人感覺，並不是一個全麵的評價，因為中國入世時的承諾本身就分幾大類。
第一類是市場準入。這方麵主要就是降關稅。今年10月底中國商務部部長王文濤在世貿組織第八次對中國貿易政策審議的發言中說，中國完全履行了WTO的承諾。至少在降關稅這個層麵，我是完全同意他的。自加入WTO後，中國無論是農產品關稅還是工業品關稅等，都在降，有些甚至還超出了WTO的承諾。比如去年中國自主決定降低了汽車關稅，先是降到20%，後來降到了15%，而按照WTO的承諾降到25%即可。實際上，國際一些WTO權威人士，也都表達了類似的評價，比如前WTO總幹事拉米在入世十周年之際就給中國打出了A+的分數，所以，很多人對中國履行承諾的成果也是非常認可的。
第二類是非關稅壁壘方麵。我認為，中國在這方麵也兌現了承諾。特別值得一提的是，最近幾年談得比較多的一個詞——負麵清單。從2013年國內開始搞自貿試驗區，然後從上海鋪開到全國，現在全國21個自貿試驗區。可以看到，自貿區負麵清單剛開始比較長，後來越來越短。從對外資開放的角度來講，其實也是超出了中國在WTO的承諾。
第三類WTO的要求是所謂的“良好治理”，也就是goodgovernance。這些規則包括透明度規則、依法行政的一些規定，總體來講，中國也是做得比較好的。從透明度來說，比2001年之前是有提升的。2001年之前中國很多內部文件，一般人都是看不到的，但現在相關規定在網上就很容易獲取。WTO要求成員國有一個專門的機構去提供這些有關貿易、投資方麵的法律法規，中國也是基本做到了。
另一方麵，在依法行政這塊，這些年也有很大提高。比如，如果你在外商投資過程中遇到了一些問題，那麽你可以向政府申訴、向法院起訴。包括外方談得比較多的問題，比如前幾年貿易摩擦中，美國提出中國強迫技術轉讓的問題，而新的《外商投資法》之後，這個問題其實也已經得到了解決。所以，這方麵做得也是比較好的。
不過，不時也會有一些問題，比如最近中國對一些行業，包括互聯網電商、教培、遊戲等進行整頓和治理，在國際上就引發了一些疑慮。按照WTO和入世議定書的透明度和依法行政原則，一些國家的利害相關方可能會要求一個聽取意見的機會。
界麵新聞：這些年國際社會對WTO質疑的聲音也非常大，而且隨著區域貿易協定的蓬勃推進——截至2016年6月，所有WTO成員國均參與締結了某種形式的區域貿易協定，WTO的作用似乎也越來越弱化了。國內也有類似的疑慮。您怎麽看？
高樹超：這個問題要分幾個方麵。首先，現在國際上對WTO有很多質疑的聲音，主要原因就是，WTO的多哈回合談判20年來一直是止步不前。多哈回合談判跟中國入世同時啟動，一開始被賦予很大的期待，但後來因為發達國家和發展中國家之間分歧太大，一直沒有能夠談完。因為沒有談完，很多發達國家比較關注的一些新議題，比如說電子商務的規製問題、貿易和競爭規則問題、國際規製問題，這些都沒有辦法拿到WTO來談。他們認為，WTO的規則太老化了，已經不能夠適應新的現實。這是他們對WTO最主要的質疑。
中國對WTO也有疑慮。比如前幾年美國特朗普政府對中國濫加關稅，明顯違反了WTO規則，但WTO似乎也沒能起到什麽作用。所以大家對WTO作用的信心有很大減弱。
另外，最近這些年自貿協定越來越多，尤其是一些大型的自貿協定，比如CPTPP、RCEP(《區域全麵經濟夥伴關係協定》)等要麽已經實施，要麽將要實施。很多人也會覺得，有了這些大型協定，WTO的作用就會被架空。
這些疑慮有他們的原因，但我個人是不同意的。我認為，WTO的作用是無法替代的。
要談WTO的作用，首先要從貿易量談。全世界雖然有那麽多大型自貿協定，但WTO是唯一一個中美歐三大巨頭都參加了的協定，中美歐三家的貿易量也是全世界最大的，所以大量的貿易其實還是在WTO提供的框架範圍之內。
另外，WTO前總幹事阿澤維多曾對WTO的作用做過這樣一個形象的比喻，他說WTO就像空氣，平時你感覺不到它的存在，但一旦失去了空氣，你就會知道它有多麽重要。WTO也是如此，確實平常你感覺不到它發揮什麽作用，但是一出問題了，比如有的國家不遵守他們的規則了，或者說世界遇到什麽困難，比如像疫情等等，這時候你能感覺到WTO才真正開始發揮它的作用。
所以總體來講，WTO還是在發揮相當多的作用。11月29日，WTO將舉行第12屆部長級會議，現在還有很多談判仍在進行，其中包括美國牽頭的電子商務問題的談判，中國牽頭的貿易投資便利化談判，還有其他如環保問題的談判、疫苗問題談判等，WTO都在發揮相當大的作用。
所以我覺得，很多人質疑WTO，隻是因為對WTO的作用不了解。
界麵新聞：除此之外，您也曾經撰文指出，實際上很多區域協議的爭端解決機製還是依賴WTO的爭端解決機製。
高樹超：對。
界麵新聞：2019年，WTO發生創立以來最嚴重危機，其最重要的功能之一——爭端解決上訴機構正式停擺。原因是美國籍法官托馬斯·格雷厄姆屆滿卸任後，美國拒絕提名，使得機構無法達到最低三人的議事和審查人數。美國為什麽要這樣做？
高樹超：這個問題比較複雜。美國貿易代表辦公室（USTR）去年發了一個關於上訴機構的報告，總共174頁，把他們認為的上訴機構的問題都寫在裏麵了。
我總結了一下，他們認為的問題主要分為三塊。第一塊是純程序性問題。比如他們認為，上訴機構審案子時間太長。因為按照WTO的爭端解決備忘錄，也叫DSU，上訴機構應該在90天內完成案子的審理，但實際審理時間經常超過90天，比如有時候上訴機構成員任期已滿，但案子沒審完，該成員會留下來繼續把案子做完。這是程序性問題，比較好解決。
第二個是實質性問題。美國認為上訴機構在很多案子中的判決是不對的，甚至按照美國的說法，是違反了WTO的明文條約規定。比如涉及到中國的有關補貼的案子中，所謂的公共機構認定的問題，一旦上訴機構在某個案子中支持了中國的觀點，就是認為公共機構不能看它的所有者是誰，而要看它有沒有執行一些政府的特有功能，美國就會認為，上訴機構越權了，它沒有權利做這樣的決定。美國認為他們主張的所有製決定的方法是對的。還有像反傾銷之類的案子當中，涉及的一些比如“歸零”等技術性問題，美國也認為上訴機構判錯了。
另外還有一個係統性的問題。比如，上訴機構在很多案子中認為，應當遵守以前的判例式的判決，但美國認為，WTO其實沒有這樣一個遵循先例的機製。
基於這些不滿，美國為了改變這種狀態，就通過不同意上訴機構成員任命或者繼任來施加阻力。WTO上訴機構成員一般任期4年，成員期滿後可以給予第二個任期，或者另選他人擔任。但在準備啟動遴選程序的時候，美國就直接表態不同意，導致遴選程序無法啟動。這就是上訴機構會陷入癱瘓的原因。
界麵新聞：近年來關於WTO改革的呼聲也很高。主要涉及哪些議題，哪些是比較關注的？
高樹超：上訴機構是一個方麵，主要是因為美國一直在推，所以它比較關注，這也是很現實的問題。
還有一個比較受關注的，是針對中國的很多問題，比如國企、補貼等方麵的規則。歐美國家認為，現有的規則不能夠處理他們認為的中國特有體製所帶來的一係列問題，需要對其進行細化，或者加強規製。
然後還有一部分議題是有關新規則的，比如說像電子商務的問題，此外還有一些程序性的議題。
界麵新聞：您之前曾撰文稱，中國在WTO的角色已經從ruletaker變成ruleshaker，然後可能變成rulemaker。您認為中國應該在WTO及WTO改革中扮演什麽樣的角色？
高樹超：我那個文章是10年前發表的，後來的發展基本上就是證實了這麽一個判斷，就是說中國確實是在WTO起到越來越多的製定規則的作用。
那麽現在中國應該扮演什麽角色？我覺得中國應該扮演一個積極參與者乃至引領者的角色。有很多議題避而不談是不行的，你不談就等於把這個規則製定權拱手讓給別人。
其實，也可以看出，中國這幾年的策略已經有了相當大的改變。比如2017年年底，WTO在阿根廷的布宜諾斯艾利斯開部長會議，當時我也在布宜諾斯艾利斯。該會議的幾大成果就是發了幾個聯合部長宣言，其中就有美國牽頭的電子商務問題。當時美國拉攏了70多個國家，但中國沒有參與。因為中國傳統上對電子商務談判是有疑慮的，因為涉及到信息自由流動問題、禁止出本地化問題，跟國內一直以來的法律法規都是有衝突的，所以當時中國沒有參加美國牽頭的這個聯合宣言。
但是到了2019年1月份，在達沃斯世界經濟論壇上，美國正式決定啟動這個談判的時候，中國在最後時刻還是決定加入了談判。我覺得這就是一個很大的進步。中國已經意識到了不加入談判，自己就隻能被邊緣化。反麵的案例就是印度，它在WTO現在基本上是什麽都不參加，但誰提什麽東西都要反對，變成了一個反對專業戶，專門來攪局的。
中國的作用就跟印度和巴西等不一樣，中國基本上是擺明自己的立場，就是說有些問題我們可以談，有些問題我們是不希望改，但是如果你硬要改的話，那麽我們也可以進行考慮。可以看到，這幾年中國的立場在很多問題上其實都有一個演進的過程。
比如關於國企談判和補貼談判。2018年，商務部曾經發了兩個文件，一個是中國在WTO談判曆程，還有一個是中國的正式建議。這兩個文件基本都表示，不談上麵提到的這兩個問題，因為如果談，就是要對中國的經濟製度進行分析。但是，到了現在，說實話，這兩個問題你談也得談，不談也得談，因為美歐、日本、加拿大、澳洲等聯合了一大批WTO成員國，實際上已經在WTO開始談了。如果不談的話，你就會把自己邊緣化，喪失規則製定的主導權，所以，我的建議也是，應該去談，看看他們談什麽東西，然後看看雙方有沒有一個利益的交匯點，有沒有一個能夠達成的一個雙方都能夠接受的方案。這可能也是一個解決問題比較好的做法。
國家主席習近平在11月初的進博會上講話時也提到，中國願意就國企問題、補貼問題等進行談判。而我們以前都是不談這個問題的，習主席提到願意談這個問題，就說明這兩個問題不再像以前一樣是禁區，而是可以談的了。
界麵新聞：國企問題一直是中國在WTO受關注的議題。中國現在已經申請加入CPTPP，這個問題會不會成為一個很大的障礙，這個障礙能跨過去嗎？
高樹超：細看規則，你就會發現，CPTPP的障礙其實並不大。我們最近一篇文章就專門對CPTPP做了研究（文章還沒有發表）。我們發現，其實CPTPP的規則跟中國入世的規則比起來，隻能說是難度差不多，不能說相比中國入世時候的規則有很多的改變或者加強。而且CPTPP也允許有例外或者延緩實施。
界麵新聞：這個觀點比較新鮮。CPTPP一般被認為是目前貿易協定中要求最高、規格最高、最先進的一個協定了。您能否把CPTPP跟WTO對比一下，具體談談相關的要求。
高樹超：關於國企，CPTPP的相關條款並沒有相對入世承諾做出更多的要求。入世的一些承諾，比如市場的價格要由市場來決定，政府不能幹預的等等，這些跟CPTPP都是一致的。
另外，CPTPP有一個改變，就是規定隻要是國有企業，就必須遵循一係列的規則。但這個其實跟國內現在改革方向基本是一致的，就是說，盡管政府有所有權，但並不代表在競爭中就有壟斷權或特殊的權利等，所以，從這個角度講，我認為其實沒有太大的衝突。
還有一個關注比較大的地方，是CPTPP有關電子商務規則的問題。CPTPP規定必須允許信息跨境自由流動，必須禁止數據本地化等，看上去似乎差距很大，但其實不全然。
上個月（10月）發改委邀請國際貨幣基金組織專門做了個workshop，談CPTPP的有關要求。當時國際貨幣基金組織就邀請我講電子商務的問題。我跟發改委的官員講，電子商務這一章看似要求很高，但其實它是允許有各種例外的，比如允許你出於公共政策或者保護國家安全的需要，來援引例外條款。
談到數據信息自由流動，大家可能覺得，這意味著所有信息都要跨境自由流動，其實這完全是對CPTPP的誤解，因為它的條款明確說明，隻有你協定之下同意開放的一些領域，你才有義務要允許它信息自由流動。如果某些領域的信息不想讓其自由流動，那就完全可以不納入到你開放的範圍之內。
還有一個，數據本地化也麵臨比較多的質疑。如果仔細看相關規定，它涉及幾個方麵，一方麵是基礎信息設施提供者，他們的信息必須本地化，但這個問題完全可以援引國家安全方麵的規定來進行處理；還有一個憂慮比較多的領域，是金融服務領域，像人民銀行有一些規定，涉及有關金融方麵的要求本地化，主要為了滿足金融監管的需要。對於這一條，其實CCTPP是根本不涵蓋的，因為CPTPP整個電子商務這一章，本就把金融服務分割出來了，就是說它不包含在電子商務的範圍之內。因為當時談判的時候，美聯儲本身對金融規製也是比較敏感，所以要求美國政府在談判的時候不要把金融服務納入到裏麵。
所以，如果你看這些具體的規定，就會發現，外行看熱鬧，內行看門道。
讓比較內行的人來看這些具體的規定，就會發現，阻力其實並不是像國人所憂慮的那麽大，雙方之間的分歧要比很多人想的要小得多。而最大的阻礙，可能來自政治方麵,因為要加入CPTPP需要得到所有現有簽署國的同意。
界麵新聞：能不能用一句話來總結，中國加入WTO20年最主要的收獲？
高樹超：隻有融入國際市場，遵循國際規則，才能夠對自己的經濟發展有一個比較積極的促進作用。希望中國能夠繼續這種勢頭，不走回頭路。
